Kemianteollisuus ry:n lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi ympäristönsuojelulaiksi

YM16/400/2012

Ympäristöministeriö (YM) on pyytänyt Kemianteollisuus ry:n lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi ympäristönsuojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Kemianteollisuus ry lausuu luonnoksesta ympäristöministeriölle seuraavaa:

Kemianteollisuus on systemaattisesti vähentänyt toimintansa ympäristövaikutuksia viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana. Tämä käy ilmi esim. toimialan vapaaehtoisen Responsible Care -ohjelman julkisesti raportoiduista indikaattoritiedoista. Kemianteollisuus ry pitääkin omaehtoiseen ja aloitteelliseen toiminnan kehittämiseen perustuvaa lähestymistapaa kannatettavana.

Yrityksille pitäisi luoda tasavertainen kohtelu ja kilpailukykyedellytykset EU-tasolla. Tästä syystä EU-vaatimuksia kireämpien kansallisten käytäntöjen luominen ei ole Kemianteollisuus ry:n mielestä perusteltua. Suomessa toimivaa yritystä ei tule asettaa huonompaan asemaan muissa EU-maissa toimivien kilpailijoiden kanssa. Lisäksi kansallisilla lainsäädännön kiristyksillä saavutetaan tällaisessa tilanteessa hyvin harvoin ympäristön kannalta merkittäviä vaikutuksia.

EU:n hyvin yksityiskohtainen ympäristösääntely tulisi implementoida kansallisesti, niin että yhteisölainsäädännön sallimat joustot otetaan huomioon ja yrityksille koituvat lisäkustannukset minimoidaan. Esitetyssä lakiluonnoksessa ei ole hyödynnetty lainkaan joustojen käyttömahdollisuutta, vaikka lakiehdotuksen tavoitteena on ollut keventää toiminnanharjoittajille aiheutuvaa hallinnollista taakkaa. Jo nykyisin yritykselle aiheutuu eriasteisina raportointeina ja selvityksinä merkittävästi hallinnollista työtä ja kustannuksia. Nyt lausunnolla oleva ehdotus tulee keventämispyrkimyksistään huolimatta vain kasvattamaan tätä taakkaa.

Kemianteollisuus ry katsoo, että yritysten soveltamat kansainväliset hallintajärjestelmät (esim. ISO 9001, 14001 ja OHSAS 18001), auditointikäytännöt ja toiminnan suorituskyvyn mittaukset tulisi tunnustaa toimivaksi omavalvontakeinoksi ja mahdollisuudeksi vähentää jo luvan omaavan toiminnan raportointi-, selvitys- ja tarkastusvelvoitteita.

Ympäristönsuojelulain uudistuksessa olisi pitänyt pitäytyä vain EU:n Industrial Emission -direktiivin (IE-direktiivi) kansalliseen voimaansaattamiseen, eikä lähteä tekemään nykyisen kaltaista kokonaisuudistusta kansallisine tavoitteineen. Tämä raskas prosessi on jouduttu tekemään kiireellä ja erillisinä osakokonaisuuksina, mikä heijastuu työn lopputulokseen. Tämä on huolestuttavaa, koska ympäristönsuojelulailla on merkittävä vaikutus yritysten toimintaedellytyksiin.

Ympäristölupamenettelyyn on tuotu kansallisista syistä uusia, jo muualla lainsäädännössä säädeltyjä asiakokonaisuuksia. Tämä ei selkeytä eikä kevennä lupaprosessia. Ehdotuksen mukaisesta lupaprosessista uhkaa tulla entistä sekavampi, hitaampi ja yritysten kannalta ennalta arvaamattomampi. Tämä näkyy erityisesti lakiluonnoksen 11 §, 18 § ja 59 §.

Valtionhallinnon tehostamisohjelmien myötä viranomaisten valvontatyöhön käytettävissä olevat resurssit eivät tule lisääntymään. Kumppanuusperiaatteella toimiva viranomaisvalvonta on valtionhallinnon sekä toiminnanharjoittajien edun mukaista. Tästä johtuen lainsäädäntöön, esimerkiksi tulevaan uuteen ympäristönsuojeluasetukseen, tulisi kirjata viranomaisille selkeät velvoitteet. Näiden velvoitteiden tulisi edellyttää lupaviranomaiselta yhteydenpitoa muihin viranomaisiin sekä lupa- ja valvontaviranomaisten saumatonta yhteistyötä.

Velvoitteisiin tulisi kirjata myös lupakäsittelyjen enimmäisaika ja velvoitteet yhteisille valvontakäynneille. Erityisesti yhteiset valvontakäynnit keventäisivät toiminnanharjoittajille aiheutuvaa kuormitusta sekä tehostaisivat viranomaisresurssien käyttöä. Samoin vähenisi eri viranomaisten tekemien erilaisten tulkintojen määrä. Kemianteollisuus ry ei kannata lakiluonnoksessa ehdotettua valvonnan maksullisuutta, jos valvontakäytännöt säilyvät nykyisenkaltaisina.

Yksityiskohtaisina kommentteina Kemianteollisuus ry lausuu luonnoksesta seuraavaa:

 

11 § Toiminnan sijoituspaikan luontoarvot

Ehdotuksen mukaan toiminnan sijoituspaikkaa koskevassa ympäristölupaharkinnassa tulisi toiminnan sijoituspaikalla voida nykyistä laajemmin ottaa huomioon luonnonarvoja, jotka ovat luonnon monimuotoisuuden kannalta valtakunnallisesti tai alueellisesti merkittäviä.

Kemianteollisuus ry katsoo, että luonnonarvojen määrittely ei kuulu ympäristönsuojelulakiin, vaan luonnonsuojelua tulee tarkastella kokonaisuutena ja yhtenäisin kriteerein. Luonnonsuojelulain mukaisesti suojelua vaativat alueet otetaan huomioon ympäristölupaharkinnassa ja maankäytön suunnittelussa. Ympäristönsuojelulain soveltamisalana on ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen, ja ympäristölupaharkinnassa punnitaan erityisesti teknistaloudellisia mahdollisuuksia vähentää toiminnan päästöjä.

Ehdotuksen mukaan soveltamisalaa laajennettaisiin maankäytön muutokseen, ja jatkossa ympäristölupaviranomainen voisi estää toiminnan sijoittumisen yksinomaan luonnonarvojen perusteella.

Nykyään viranomaisten toimivaltajako on selkeä. Lupaviranomainen pitää huolen siitä, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa. Luonnonsuojeluviranomaiset pitävät huolen siitä, että arvokkaat luontokohteet suojellaan luonnonsuojelulain mukaisilla päätöksillä ja suojeluohjelmilla. Lakien väliset suhteet ja kokonaisuus tulee säilyttää selkeinä myös tulevaisuudessa.

 

13 § Ennaltavarautumisvelvollisuus

Ehdotuksen perustelujen mukaan pykälän tarkoituksena on konkretisoida 14 § säädettyä huolellisuusperiaatetta. Kemianteollisuus ry pitää pykälän tarkoitusta hyvänä, mutta pitää erillisen varautumissuunnitelman laatimista päällekkäisenä velvoitteena jo kemikaaliturvallisuus- ja palo/pelastuslainsäädännön edellyttämien turvallisuusselvitysten, toimintaperiaateasiakirjojen ja suunnitelmien kanssa.

Kemianteollisuus ry ehdottaa säännöksen poistamista. Vaihtoehtoisesti säännös tulee uudelleen muotoilla niin, että sen käyttöä selkeästi rajataan ja viranomaisten harkintavaltaa supistetaan. Varautumissuunnitelmaa voitaisiin edellyttää vain jos valvontaviranomainen päätöksellään perustellusti katsoo, että tätä velvoitetta ei ole otettu huomioon muissa toiminnanharjoittajan dokumentaatioissa.

 

18 § Kemikaalien käyttöä ja säilytystä koskevat huolehtimisvelvollisuudet

Ehdotuksen perustelujen mukaan pykälässä säädettäisiin kemikaalien käyttöä ja säilytystä koskevasta huolehtimisvelvollisuudesta. Säännöksen tavoitteena on täydentää toiminnanharjoittajaa koskevia Kemikaalilain 17 §:ssä säädettyjä yleisiä periaatteita ja korostaa huolellisuutta ja varovaisuutta kemikaalien käyttöön ja säilytykseen liittyvissä ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan olosuhteissa. Keinoksi on ehdotuksessa valittu kemikaaleja koskevan valintavelvollisuuden lisäämistä ympäristönsuojelulakiin.

REACH-asetuksessa on yhtenä keskeisenä periaatteena vastuunsiirto viranomaisilta yrityksille. Yritysten pitää varmistaa, että kemikaaleja käytetään turvallisesti siten, että niistä ei aiheudu vaaraa ihmisten terveydelle ja ympäristölle. Tämä tavoite toteutetaan aineiden valmistajien ja maahantuojien laatimilla altistumisskenaarioilla (ES), joissa annetaan aineiden rekisteröidyt käyttötarkoitukset ja niiden elinkaaren kattavat ohjeet turvallisesta käytöstä. Asetuksen mukaan aineiden jatkokäyttäjien tulee noudattaa ja toimeenpanna nämä altistumisskenaarioissa annetut ohjeet.

Suhtautuminen mahdollisiin viranomaisten antamiin kemikaalien käyttöä koskeviin muihin määräyksiin on REACH-asetuksen vuoksi ongelmallista. Jos viranomaiset antavat aineiden valmistajien ja maahantuojien ohjeista poikkeavia määräyksiä, niin kumpia noudatetaan. Voiko valmistaja tai maahantuoja enää vastata tuotteistaan ja niiden turvallisesta käytöstä, jos valvontaviranomaiset antavat altistumisskenaarioista poikkeavia määräyksiä?

Ympäristönsuojelulain uudistusehdotuksessa on vastoin REACH-asetuksen periaatteita lisätty kansallisten viranomaisten valtuuksia antaa tällaisia kemikaalien käyttöä koskevia määräyksiä. Euroopan kemikaalivirasto ECHA on suhtautunut erittäin kriittisesti kaikkiin altistumisskenaarioista poikkeaviin toimenpiteisiin ja vaatimuksiin.

Tällä hetkellä puuttuu vielä EU:n oikeuskäytäntö REACH-asetuksen ja esimerkiksi ympäristö- tai työsuojelulainsäädäntöjen välisestä suhteesta. Erilaisista lähestymistavoista johtuva ristiriitojen mahdollisuus on kuitenkin ilmeinen. Vastustamme tästä syystä tällaisten viranomaisten valtuuksien lisäämistä ympäristönsuojelulakiehdotukseen.

Kemianteollisuus ry pitää myös valintavelvollisuuden lisäämistä sopimattomana valmisteilla olevaan ympäristönsuojelulakiin, joka on luonteeltaan olosuhdevalvontaa koskeva laki. Kemikaaleja säädellään ja käsitellään tuotteina niitä koskevissa substanssilaeissa. Tällöin myös niitä koskevat yleiset periaatteet ja velvoitteet tulee sisällyttää asianomaisiin substanssilakeihin, kuten kemikaalilakiin.

Tällainen yleinen periaate edellyttää aina myös asiaa tarkentavan säädöksen olemassaoloa, jossa täsmennetään miten periaate voidaan täyttää. Täten jos pykälää ei täsmennetä säädöksissä, niin se jää toiminnanharjoittajan kannalta vapaaehtoiseksi ohjeeksi. Esimerkiksi kemikaalien korvaamisesta on annettu yksityiskohtaiset säädökset EU:n REACH-asetuksessa.

Käsityksemme mukaan ehdotetun 18 §:n valintavelvollisuutta koskeva momentti voi johtaa ristiriitaisiin toiminnanharjoittajaa koskeviin määräyksiin. Pidämme sen vuoksi REACH-asetuksen säännöksiä riittävinä. Päällekkäiset toimivaltuudet aiheuttavat kokemustemme mukaan myös epäselvyyksiä lain valvonnassa ja hämärtävät viranomaisten valvontavastuita. Asia tuli hyvin selkeästi esille sosiaali- ja terveysministeriön kemikaalilain valvontaa koskevassa kyselyssä, johon suurin osa vastauksista tuli lain alueellisilta ja paikallisilta valvontaviranomaisilta.

Lisäksi lakiehdotuksen perusteluissa viitataan valintavelvollisuuden tarpeen tulevan IE-direktiivin artiklan 58 ja liitteen III perusteella. Katsomme, että artiklan 58 vaatimukset on katettu jo olemassa olevan kemikaalilainsäädännön perusteella ja liitteen III vaatimukset tulee täyttää laadittaessa BAT-referenssidokumentteja, ei annettaessa lupaan liittyviä määräyksiä. Käsityksemme mukaan 18 § 2 momentille ei ole tarvetta ja se tulee poistaa valmisteilla olevasta ympäristönsuojelulaista.

Kemianteollisuus ry katsoo, että kemikaaleja tuotteina koskevat säännökset kuuluvat tuotelainsäädäntöön kuten kemikaalilakiin ja sen nojalla valvottaviin kemikaaleja koskeviin EU-asetuksiin.

 

19 §, Polttoaineiden, eräiden kemikaalien ja tuotteiden rajoittaminen

 

Pykäläehdotus sisältää voimassa olevan ympäristönsuojelulain 15 §:n mukaisen valtuussäännöksen valtioneuvoston asetusten antamiseen eräitä tuotteita kuten polttoaineita koskevista rajoituksista ja laatuvaatimuksista.

Ottaen huomioon tavaroiden vapaata liikkuvuutta EU:n alueella koskevat periaatteet tässä pykälässä säädettävät valtuudet tulisi ehdottomasti kytkeä vain niihin tuotteita koskeviin rajoituksiin ja vaatimuksiin, joiden perusta on yhteisölainsäädännössä. Ehdotetunkaltaista täysin rajatonta ja itsenäistä kansallista valtuutta ei Kemianteollisuus ry:n käsityksen mukaan voida sisällyttää ympäristönsuojelulakiin.

Myös voimassa olevassa lainsäädännössä oleva valtuus (YSL 15 §) on ilman tällaista EU-lainsäädäntökytkentää epäasianmukainen ja sitä on tarpeen täsmentää. Jos pykälä jätetään tällaisena lakiehdotukseen, edellyttää se lain ilmoittamista komissiolle teknisten määräysten tietojen vaihtoa koskevien säädösten (valtioneuvoston päätös 802/1999) mukaisesti. Päätöksen mukainen ilmoitusvelvollisuus ja määräajat ovat velvoittavia, ja niiden noudattamatta jättäminen voi johtaa toimenpiteisiin perustamissopimuksen 226 artiklan nojalla (sopimusrikkomusmenettely).

Pykäläehdotuksen perusteluissa on lueteltu ne valtioneuvoston asetukset, joilla nykyisin on annettu vaatimuksia eräistä aineista ja valmisteista. Kaikkien voimassa olevien määrättyjä tuotteita koskevien vaatimusten ja siten myös kansallisten asetusten pohjana on jokin EU-direktiivi.

Kemianteollisuus ry:n näkemyksen mukaan pykälä tulisikin muotoilla siten uudelleen, että valtuudet tulevat kyseeseen vain silloin, kun ne ovat tarpeen Euroopan unionin säädöksen täytäntöönpanemiseksi.

 

59 § Energian ja materiaalien käytön tehokkuutta koskevat määräykset

Kemianteollisuus ry pitää energia- ja materiaalitehokkuuden jatkuvaa parantamista tärkeänä, mutta katsomme säännöksen ehdotetussa muodossaan käytännössä lopettavan tehokkaaksi osoittautuneen vapaaehtoisuuteen perustuvan ja kustannustehokkuuden huomioivan energia- ja materiaalitehokkuuden parantamisen. Kemianteollisuus ry tukee työ- ja elinkeinoministeriön sekä EK:n säännöksestä jättämää eriävää mielipidettä.

IE-direktiivin täytäntöönpano ei edellytä ko. säännöksen lisäämistä ympäristönsuojelulakiin. Katsomme, että näin yksityiskohtaisen säännöksen kirjaaminen ympäristönsuojelulakiin ei edistä energia- ja materiaalitehokkuutta, vaan päinvastoin tulee helposti johtamaan ympäristön kannalta ei-toivottuihin lopputuloksiin.

Erityisesti prosessiteollisuudessa energia- ja materiaalitehokkuusasiat on aina integroitava osaksi koko laitoskokonaisuutta ja laitoksen turvallista käyttöä. Yksityiskohtainen sääntely ei tässä tilanteessa ole toimivin tapa. Katsomme, että parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukainen kokonaisharkinta yhdessä nykyisen YSL 43 § 3 momentin kanssa ovat riittäviä energia- ja materiaalitehokkuusvaatimusten huomioimiseksi.

Ehdotettu 59 § vaarantaa vapaaehtoisuuteen pohjautuvat, hyvin toimivat energiatehokkuuden sopimusjärjestelmät, joissa toiminnanharjoittaja voi valita ja ajoittaa toimintaansa sopivimmat ja kustannustehokkaimmat keinot liikesalaisuuksia vaarantamatta. Lisäksi energiatehokkuusdirektiivin täytäntöönpano on alkamassa ja siinä yhteydessä tarkastellaan, miten energiatehokkuusdirektiivin velvoitteet implementoidaan.

Materiaalien käytön tehokkuus (tai materiaalitehokkuus) on erittäin vaikeasti määriteltävä eikä siihen vielä ole olemassa selkeää mittaristoa. Kansallinen materiaalitehokkuusohjelma ja vapaaehtoisuuteen pohjautuvat katselmukset yrityksissä ovat hyvällä alulla. Valmistelun aikana tarvetta antaa materiaalien käytön tehokkuudesta lupamääräyksiä on perusteltu yksinomaan tarpeella selvittää jätteiden määrän vähentämistä tai jätejakeiden hyötykäyttöä. Näihin liittyvät määräykset ovat jo nykyisenkin lainsäädännön puitteissa mahdollisia.

Viranomainen ei voi puuttua yritysten hankintamenettelyihin edellyttämällä yritystä valitsemaan EU:ssa tuotelainsäädännön mukaan hyväksytyistä tuotteista joitain tiettyjä, omien kriteeriensä mukaan energia- tai materiaalitehokkaampia vaihtoehtoja.

Kemianteollisuus ry ehdottaa, että lakiehdotuksen 59 § poistetaan kokonaan tai lain soveltamisala kirjoitetaan siten, että säännöstä ei sovelleta EU:n päästökauppajärjestelmään kuuluviin tai vapaaehtoiseen materiaalitehokkuuskatselmuksen osallistuviin ja energiatehokkuussopimukseen liittyneisiin toiminnanharjoittajiin tai silloin kun toiminnan energiatehokkuudessa sovelletaan energiatehokkuusdirektiivin nojalla annettuja säännöksiä.

 

203 § Mittausten ja tutkimusten laadunvarmistus

Lakiehdotuksessa on mittausten ja tutkimusten laadunvarmistusta käsittelevää kohtaa laajennettu huomattavasti aiemmasta ja samalla sen vaatimustasoa on kiristetty tarpeettomasti. Lisäksi nyt ehdotettu akkreditointivaatimus tekee säännöksen vaatimusten täyttämisestä useimmille toiminnanharjoittajille hyvin hankalaa, käytännössä mahdotonta.

Esimerkiksi ehdoton vaatimus laboratorioiden akkreditoinnista vie käytännössä mahdollisuuden suorittaa valvonta-analyysejä laitosten omissa laboratorioissa. Akkreditointivaatimus on täysin ylimitoitettu siitä saatavaan hyötyyn nähden. Lisäksi lain perusteluissa on selkeä asiavirhe laatujärjestelmien akkreditoinnin suhteen. Laatujärjestelmä ei voi olla akkreditoitu. Laatujärjestelmäsertifikaatti sen sijaan voi olla akkreditoidun todentajan myöntämä, samoin yksittäinen testausmenetelmä voidaan akkreditoida.

Kemianteollisuus ry ehdottaa, että näin täsmälliset mittausten ja tutkimusten laadunvalvontaa käsittelevät vaatimukset on annettava erillisellä asetuksella ja poistettava nykyisestä lakiluonnoksesta. Lisäksi mittausten ja tutkimusten laatuvaatimuksissa on keskityttävä vain ympäristöluvassa annettujen tavoite- ja raja-arvojen seurantaan.

 

Laitosluettelo

Kemianteollisuus ry pitää hyvänä ympäristöministeriön päätöstä siirtää luvanvaraisten laitosten luettelo ympäristönsuojelulain liitteeksi sekä luvanvaraisten laitosten luokittelua IE-direktiivin liitteen I mukaisiin suuriin laitoksiin ja muihin kansallisesti luvanvaraisiin toimintoihin.

Lisäksi Kemianteollisuus ry katsoo, että kohdassa 4 otettu tulkinta, jonka mukaan pelkkä aineiden sekoittaminen keskenään, vedenpoisto, laimentaminen tai uudelleen pakkaaminen ei ole jalostamista, on kannatettava. 

 

Lisäksi viittaamme Elinkeinoelämän keskusliiton luonnoksesta hallituksen esitykseksi ympäristönsuojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi antamaan lausuntoon ja tuemme siinä esitettyjä näkökohtia.

 

Kunnioittavasti

KEMIANTEOLLISUUS RY

Timo Leppä

toimitusjohtaja

 

Tiedoksi: EK